裁判要點(diǎn)

     《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》第六條規(guī)定：“載運(yùn)不可解體物品的超限運(yùn)輸（以下稱大件運(yùn)輸）車輛，應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)許可手續(xù)，采取有效措施后，按照指定的時(shí)間、路線、速度行駛公路。未經(jīng)許可，不得擅自行駛公路。”從該規(guī)定可以看出，基于安全運(yùn)輸考慮，與一般貨運(yùn)車輛相比，大件運(yùn)輸車輛上路有更為嚴(yán)格的限制條件，而識別大件運(yùn)輸車輛則要看所載運(yùn)的是否為不可解體物品，車貨是否超限。本案中，雙方當(dāng)事人就如何理解“大件運(yùn)輸車輛”存在分歧。行政相對人一方認(rèn)為，車輛所載貨箱僅是其合法拉運(yùn)卷煙等普通貨物必須的工具，隨車運(yùn)轉(zhuǎn)，屬運(yùn)輸車輛的組成部分，不是商品或貨物；行政機(jī)關(guān)一方認(rèn)為，車輛所載貨箱是車輛以外不可解體物品。對此，在相關(guān)規(guī)定并不明確的情況下，應(yīng)當(dāng)考察被訴行政行為處罰依據(jù)的立法目的，遵循行政法的解釋原則，運(yùn)用法律解釋方法作出正確判斷。首先，行政法的主要目的在于規(guī)范行政權(quán)力的行使、限制行政權(quán)力的范圍，避免行政權(quán)力擴(kuò)張而侵害行政相對人的合法利益。因此，在對行政法的解釋出現(xiàn)不同含義時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出有利于行政相對人的解釋。其次，從法律解釋的角度看，一方面，從文義上進(jìn)行解釋，“物品”應(yīng)指貨物，不應(yīng)包含車輛本身；另一方面，從體系上進(jìn)行解釋，被訴處罰行為所依據(jù)的《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第四條及相關(guān)條款可知，鼓勵(lì)道路貨物采用集裝箱、封閉廂式車和多軸重型車運(yùn)輸。涉案車輛從云南駛往東北交貨后路經(jīng)山東，其目的是運(yùn)送卷煙，貨箱內(nèi)裝載的是運(yùn)輸?shù)呢浳锞頍煟浵潆S車輛往返，而不是隨卷煙一起交付買受人。因此，涉案貨箱屬于運(yùn)輸工具的組成部分，既不是貨物，也不是貨物的組成部分，不屬于“大件運(yùn)輸車輛”中“不可解體物品”的范疇。最后，《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》旨在規(guī)范道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營活動(dòng)，維護(hù)道路貨物運(yùn)輸市場秩序，保障道路貨物運(yùn)輸安全，保護(hù)道路貨物運(yùn)輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政權(quán)力的行使應(yīng)以管理、規(guī)范社會秩序?yàn)槌踔?，以保障社會的有序運(yùn)行。監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)與打造法治化營商環(huán)境有機(jī)統(tǒng)一，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，既提高監(jiān)管效能，又切實(shí)加強(qiáng)對企業(yè)的服務(wù)意識，在規(guī)范市場秩序的同時(shí)，推動(dòng)投資和貿(mào)易便利化，進(jìn)一步激發(fā)市場活力。因此，行政機(jī)關(guān)依據(jù)《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》有關(guān)規(guī)定，以“超越許可的事項(xiàng)，從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營”為由對相對人予以處罰，過罰不當(dāng)。鑒于涉案車輛屬于超限運(yùn)輸車輛，會在一定程度上造成運(yùn)輸市場的不規(guī)范競爭，破壞市場秩序及道路貨物運(yùn)輸安全，從行政管理的角度看，相對人的行為具有不正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)可以按照《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》依法對其進(jìn)行處理。

裁判文書

山東省濟(jì)南市中級人民法院

行  政  判  決  書

（2019）魯01行終29號

上訴人（一審原告）云南省玉溪市金騰汽車運(yùn)輸有限公司，住所地云南省玉溪市紅塔區(qū)玉帶路黃官社區(qū)居委會內(nèi)。

法定代表人莫云，經(jīng)理。

委托代理人張曉巖，男，1964年5月13日出生，漢族，住云南省昭通市昭陽區(qū)北正街205號附16號，系該公司員工。

被上訴人（一審被告）濟(jì)南市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)，住所地濟(jì)南市歷下區(qū)解放東路1號。

法定代表人王繼強(qiáng)，支隊(duì)長。

出庭負(fù)責(zé)人于明光，副支隊(duì)長。

委托代理人楊妮、馬詩明，均系該支隊(duì)工作人員。

被上訴人（一審被告）濟(jì)南市人民政府，住所地濟(jì)南市歷下區(qū)龍鼎大道1號龍奧大廈。

法定代表人孫述濤，市長。

委托代理人程德臣、孫月，均系濟(jì)南市人民政府法制辦公室工作人員。

上訴人云南省玉溪市金騰汽車運(yùn)輸有限公司（以下簡稱云南金騰運(yùn)輸公司）因與被上訴人濟(jì)南市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)（以下簡稱市監(jiān)察支隊(duì)）、被上訴人濟(jì)南市人民政府（以下簡稱市政府）行政處罰及行政復(fù)議糾紛一案，不服濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院作出的（2018）魯0102行初175號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院查明，2017年6月10日，濟(jì)南市公安局交通警察支隊(duì)高速公路大隊(duì)作出濟(jì)公高[2017]0022號《濟(jì)南市公安局高速公路交通警察支隊(duì)大型車改型違法行為處理移交函》，主要內(nèi)容為“濟(jì)南市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)：因2017年6月10日11時(shí)00分，駕駛員李尚樂駕駛云F64514/云F2272掛重型集裝箱半掛車，實(shí)施擅自改裝機(jī)動(dòng)車外形和技術(shù)參數(shù)的違法行為，未在高速公路交警支隊(duì)處罰。特將車輛移交給貴單位，請接收并辦理相關(guān)業(yè)務(wù)”。2017年6月12日，被告市監(jiān)察支隊(duì)接到移交案件后，作出魯濟(jì)交（04）罰案[2017]05010106120003號《立案審批表》，對案件立案調(diào)查。同日，被告市監(jiān)察支隊(duì)執(zhí)法人員在中興停車場對涉案車輛進(jìn)行檢查，并制作《現(xiàn)場筆錄》、《詢問筆錄》、《勘驗(yàn)（檢查）筆錄》。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：云F64514主車、云F2272掛車均取得道路運(yùn)輸證，主車經(jīng)營范圍是普通貨運(yùn)，掛車經(jīng)營范圍是貨物專用運(yùn)輸，該車掛車?yán)幸淮笮拓浵?，車貨總長度為1960厘米、總高度為435厘米，所拉貨箱長度為1600厘米、寬度為300厘米、高度為320厘米。因原告云南金騰運(yùn)輸公司沒有大型貨物運(yùn)輸經(jīng)營許可資質(zhì)，被告市監(jiān)察支隊(duì)認(rèn)為其涉嫌超越許可事項(xiàng)從事道路運(yùn)輸經(jīng)營。被告市監(jiān)察支隊(duì)對該車進(jìn)行了證據(jù)保全登記，告知原告于2017年6月19日前到被告處接受處理。2017年6月21日，被告市監(jiān)察支隊(duì)向原告作出魯濟(jì)交（04）違通[2017]05010106120003號《違法行為通知書》，告知原告擬對其作出罰款貳萬元的處罰決定，并告知有陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利，原告云南金騰運(yùn)輸公司委托人承認(rèn)違法事實(shí)，自愿放棄了陳述申辯和聽證的權(quán)利。同日，被告市監(jiān)察支隊(duì)作出魯濟(jì)交(04)罰[2017]05010106120003號《行政處罰決定書》，認(rèn)定原告云南金騰運(yùn)輸公司超越許可的事項(xiàng)，從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營，違反了《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第十八條的規(guī)定，依據(jù)《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第五十六條第（三）項(xiàng)和《山東省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，給予原告罰款貳萬元的行政處罰，并于當(dāng)日送達(dá)了處罰決定書。原告當(dāng)日繳納罰款貳萬元，被告市監(jiān)察支隊(duì)出具山東省非稅收入通用票據(jù)，并將涉案車輛退還給原告云南金騰運(yùn)輸公司。

一審法院另查明，滇交運(yùn)管紅塔字530402049383號《中華人民共和國道路運(yùn)輸證》記載：業(yè)戶名稱為云南省玉溪市金騰汽車運(yùn)輸有限公司；地址為玉溪市紅塔區(qū)玉帶路黃官社區(qū)居委會內(nèi)；車輛號牌為云F2272掛；……；車輛（毫米）長14910、寬2480、高1470；經(jīng)營范圍為貨物專用運(yùn)輸（集裝箱）。滇交運(yùn)管紅塔字530402049354號《中華人民共和國道路運(yùn)輸證》記載：業(yè)戶名稱為云南省玉溪市金騰汽車運(yùn)輸有限公司；地址為玉溪市紅塔區(qū)玉帶路黃官社區(qū)居委會內(nèi)；車輛號牌為云F64514；……；車輛（毫米）長7140、寬2495、高3980；經(jīng)營范圍為普通貨運(yùn)。機(jī)動(dòng)車行駛證記載號牌號碼為云F64514的車輛類型為重型半掛牽引車、號牌號碼為云F2272掛的車輛類型為重型集裝箱半掛車。

2017年8月30日，被告市政府收到原告云南金騰運(yùn)輸公司提交的行政復(fù)議申請。2017年8月31日，被告市政府向原告云南金騰運(yùn)輸公司作出濟(jì)政復(fù)辦補(bǔ)字[2017]176號《補(bǔ)正行政復(fù)議申請通知書》，后于同年9月8日收到補(bǔ)正材料。2017年9月12日，被告市政府作出濟(jì)政復(fù)辦受字[2017]427號《行政復(fù)議申請受理通知書》。2017年11月2日，被告市政府作出濟(jì)政復(fù)決字[2017]427號《行政復(fù)議決定書》，主要內(nèi)容為：“……。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，決定如下：維持被申請人作出《行政處罰決定書》（魯濟(jì)交(04)罰[2017]05010106120003號）的行政行為。申請人如不服本決定，可以自收到本決定書之日起15日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟?！?nbsp;

一審法院認(rèn)為，《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》第七條第二款、第三款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運(yùn)輸管理工作?？h級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作?！薄渡綎|省道路運(yùn)輸條例》第六條規(guī)定：“縣級以上人民政府交通運(yùn)輸行政主管部門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的道路運(yùn)輸管理工作；其所屬的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸監(jiān)察機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的職責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作?！北桓媸斜O(jiān)察支隊(duì)是經(jīng)批準(zhǔn)依法成立的市級交通運(yùn)輸主管部門所屬的交通運(yùn)輸監(jiān)察機(jī)構(gòu)，根據(jù)以上規(guī)定，具體負(fù)責(zé)道路運(yùn)輸管理工作的實(shí)施，依法履行交通運(yùn)輸路面執(zhí)法檢查的職責(zé)，對于從事道路運(yùn)輸經(jīng)營以及道路運(yùn)輸相關(guān)業(yè)務(wù)過程中的違法行為有查處的職權(quán)，具備本案行政處罰主體資格。

本案中，涉案車輛云F2272掛車《道路運(yùn)輸證》的經(jīng)營范圍是貨物專用運(yùn)輸（集裝箱），而集裝箱是具有一定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的運(yùn)輸設(shè)備。涉案云F2272掛車上的貨箱長度為1600厘米、寬度為300厘米、高度為320厘米，其規(guī)格不符合中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T1413198《系列1集裝箱分類、尺寸和額定質(zhì)量》中關(guān)于集裝箱尺寸的規(guī)定，明顯不屬于集裝箱。根據(jù)《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》第三條規(guī)定：“本規(guī)定所稱超限運(yùn)輸車輛，是指有下列情形之一的貨物運(yùn)輸車輛: (一)車貨總高度從地面算起超過4米; (二)車貨總寬度超過2.55米; (三)車貨總長度超過18.1米……”第六條規(guī)定：“載運(yùn)不可解體物品的超限運(yùn)輸（以下簡稱大件運(yùn)輸）車輛，應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)許可手續(xù)，采取有效措施后，按照指定的時(shí)間、路線、速度行駛公路。未經(jīng)許可，不得擅自行駛公路。”本案中，涉案車輛所拉載貨箱車貨總高度、總寬度、總長度均超過上述規(guī)定，明顯屬于超限運(yùn)輸車輛，而該掛車所拉載貨箱是一個(gè)獨(dú)立的整體，其與掛車之間相互獨(dú)立，且可以分離，并非該掛車組成部分，且該貨箱本身為不可解體的物品，屬于大型物件，應(yīng)當(dāng)辦理大型物件運(yùn)輸許可手續(xù)。原告沒有辦理大型物件運(yùn)輸許可，其運(yùn)輸行為與其《道路運(yùn)輸證》的經(jīng)營范圍不符，故被告市監(jiān)察支隊(duì)認(rèn)定該車超越許可的事項(xiàng)從事道路運(yùn)輸經(jīng)營，事實(shí)清楚、證據(jù)充分。

被告市監(jiān)察支隊(duì)在作出涉案處罰決定時(shí)，按照法律規(guī)定履行了立案、調(diào)查、作出擬處理決定、告知陳述申辯權(quán)利、最終作出處罰決定、退還車輛、文書送達(dá)的相關(guān)程序事項(xiàng)，程序合法。關(guān)于原告所稱被告作出涉案行政處罰未讓原告陳述申辯，屬于程序違法的問題。本案中，被告市監(jiān)察支隊(duì)在作出行政處罰決定之前，已向原告送達(dá)《違法行為通知書》，告知原告處罰的事實(shí)、依據(jù)及其享有陳述、申辯的權(quán)利。原告委托代理人李尚樂在陳述申辯書中也明確表示“我承認(rèn)違法事實(shí)，自愿放棄陳述、申辯、聽證的權(quán)利，請現(xiàn)在就作出處罰決定”的內(nèi)容，并在該陳述申辯書中簽字。原告所述與事實(shí)不符，不予采信。關(guān)于原告認(rèn)為被告扣押涉案車輛，程序違法的問題。本案中，被告市監(jiān)察支隊(duì)在發(fā)現(xiàn)涉案車輛所載貨箱屬于大件物品，超長、超寬、超高，若未消除該違法行為上路行駛存在重大安全隱患的情況下，制作《證據(jù)登記保存清單》，并告知原告盡快整改轉(zhuǎn)運(yùn)，待原告將違法行為消除后，及時(shí)制作《證據(jù)登記保存處理決定書》，將涉案車輛返還原告，被告市監(jiān)察支隊(duì)所采取措施并無不當(dāng)。

《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第十八條規(guī)定：“道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》核定的經(jīng)營范圍從事貨物運(yùn)輸經(jīng)營，不得轉(zhuǎn)讓、出租道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證件?！钡谖迨鶙l第（三）項(xiàng)規(guī)定：“違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！ㄈ┏皆S可的事項(xiàng)，從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營的?！鄙綎|省交通運(yùn)輸廳魯交政法[2014]1號關(guān)于印發(fā)《山東省交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“對初次超越許可事項(xiàng)從事道路貨運(yùn)經(jīng)營，違法情節(jié)較為輕微及時(shí)糾正的，依法減輕或免予處罰?！北桓鏉?jì)南市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)對原告云南金騰運(yùn)輸公司作出罰款2萬元的行政處罰，符合上述法律規(guī)定。原告繳納罰款后，被告向其出具了《山東省非稅收入通用票據(jù)》，做到了罰繳分離。綜上，被告市監(jiān)察支隊(duì)作出的涉案行政處罰決定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律法規(guī)正確。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十一條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日?！北景钢校桓媸姓?017年8月30日收到原告云南金騰運(yùn)輸公司提交的《行政復(fù)議申請書》經(jīng)審查后，向原告作出《補(bǔ)正行政復(fù)議申請通知書》，經(jīng)原告提交補(bǔ)正材料后，被告市政府于2017年9月12日作出《行政復(fù)議受理通知書》，后于2017年11月2日依法作出濟(jì)政復(fù)決字[2017]427號《行政復(fù)議決定書》并送達(dá)原、被告。綜上，被告市政府作出的濟(jì)政復(fù)決字[2017]427號《行政復(fù)議決定書》程序合法。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決：駁回原告云南金騰運(yùn)輸公司的訴訟請求；案件受理費(fèi)50元，由原告云南金騰運(yùn)輸公司負(fù)擔(dān)。

上訴人云南金騰運(yùn)輸公司不服一審判決上訴稱，被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)對云F2272掛車輛箱體錯(cuò)誤性處罰適用法律錯(cuò)誤、認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤?！兜缆坟浳镞\(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第四條規(guī)定：“鼓勵(lì)道路貨物運(yùn)輸實(shí)行集約化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營。鼓勵(lì)采用集裝箱、封閉廂式車和多軸重型車運(yùn)輸?！钡诹鶙l對車輛的要求是“從事集裝箱運(yùn)輸?shù)?，車輛還應(yīng)當(dāng)有固定集裝箱的轉(zhuǎn)鎖裝置?！鄙鲜龉芾硪?guī)定沒有限定集裝箱必須是國家標(biāo)準(zhǔn)，更沒有具體規(guī)定箱體長、寬、高尺寸。上訴人被處罰車輛有固定集裝箱的轉(zhuǎn)鎖裝置，是歷年檢測合格的運(yùn)輸車輛。被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)為達(dá)到高額罰款目的，捏造為超許可的定性根本就是錯(cuò)誤的。全國拖掛車上集裝箱有非標(biāo)集裝箱和標(biāo)準(zhǔn)集裝箱兩大類：標(biāo)準(zhǔn)集裝箱又分為國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（行為標(biāo)準(zhǔn)），而每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)又有無數(shù)長、寬、高尺寸的標(biāo)準(zhǔn)。被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)無權(quán)強(qiáng)行要求合法運(yùn)營企業(yè)、物流單位使用國家標(biāo)準(zhǔn)集裝箱，沒有禁止性法規(guī)。被處罰車輛集裝箱體僅只是公司合法拉運(yùn)卷煙等普通貨物必須的工具，隨車運(yùn)轉(zhuǎn)，完全屬運(yùn)輸工具車輛的組成部分，不是商品或貨物，不需要交付買受人，這是最基本的常識，也符合上述管理規(guī)定第三十條“國家鼓勵(lì)實(shí)行封閉式運(yùn)輸。道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止貨物脫落，揚(yáng)撒等情況發(fā)生”的規(guī)定。被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)為達(dá)到高額罰款目的，把該集裝箱歪曲認(rèn)定為超越許可事項(xiàng)的大型物件，偏離具有完全民事行為能力人的正常理解和判斷，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。上訴請求：一、撤銷一審法院判決，改判支持上訴人的訴訟請求；二、本案一、二審訴訟費(fèi)由被上訴人承擔(dān)。

被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)答辯稱，上訴人行為屬超越許可的事項(xiàng)從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營，上訴人車輛所載貨箱是車輛以外不可解體物品，而非集裝箱。我支隊(duì)作出的行政處罰程序合法，過罰相當(dāng)，符合法律規(guī)定。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求二審法院依法維持。

被上訴人市政府答辯稱，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求二審法院依法維持。

各方當(dāng)事人在一審中提交的證據(jù)和依據(jù)已隨案卷移送本院，上述證據(jù)在一審中已經(jīng)質(zhì)證。經(jīng)審查，本院同意一審法院對證據(jù)的認(rèn)證意見及據(jù)此認(rèn)定的案件事實(shí)。

本院認(rèn)為，本案的爭議問題為：被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)作出涉案行政處罰決定適用依據(jù)是否正確。

被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)作出涉案行政處罰決定的依據(jù)是《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第十八條、第五十六條第（三）項(xiàng)?！兜缆坟浳镞\(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第十八條規(guī)定：“道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》核定的經(jīng)營范圍從事貨物運(yùn)輸經(jīng)營，不得轉(zhuǎn)讓、出租道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證件?！钡诙鍡l規(guī)定：“道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者運(yùn)輸大型物件，應(yīng)當(dāng)制定道路運(yùn)輸組織方案。涉及超限運(yùn)輸?shù)膽?yīng)當(dāng)按照交通部頒布的《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》辦理相應(yīng)的審批手續(xù)。”第五十六條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任……（三）超越許可的事項(xiàng)，從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營的。”《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》第六條規(guī)定：“載運(yùn)不可解體物品的超限運(yùn)輸（以下稱大件運(yùn)輸）車輛，應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)許可手續(xù)，采取有效措施后，按照指定的時(shí)間、路線、速度行駛公路。未經(jīng)許可，不得擅自行駛公路?！钡谒氖龡l規(guī)定：“車輛違法超限運(yùn)輸?shù)?，由公路管理機(jī)構(gòu)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和危害程度，按下列規(guī)定給予處罰:（一）車貨總高度從地面算起未超過4.2米、總寬度未超過3米且總長度未超過20米的，可以處200元以下罰款；車貨總高度從地面算起未超過4.5米、總寬度未超過3.75米且總長度未超過28米的，處200元以上1000元以下罰款；車貨總高度從地面算起超過4.5米、總寬度超過3.75米或者總長度超過28米的，處1000元以上3000元以下的罰款；……”。

本案中，雙方當(dāng)事人就如何理解“載運(yùn)不可解體物品的超限運(yùn)輸（以下稱大件運(yùn)輸）車輛”的含義存在分歧。上訴人認(rèn)為涉案貨箱僅是上訴人合法拉運(yùn)卷煙等普通貨物必須的工具，隨車運(yùn)轉(zhuǎn)，屬運(yùn)輸車輛的組成部分，不是商品或貨物；被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)認(rèn)為車輛所載貨箱是車輛以外不可解體物品。對于該兩種不同的解釋，本院認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在考察《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》立法目的的前提下，遵循行政法的解釋原則，運(yùn)用法律解釋方法確定法條的真實(shí)含義。首先，行政法的主要目的在于規(guī)范行政權(quán)力的行使、限制行政權(quán)力的范圍，避免行政權(quán)力擴(kuò)張而侵害行政相對人的合法利益。因此，在對行政法的解釋出現(xiàn)不同含義時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出有利于行政相對人的解釋。其次，從法律解釋的角度看，一方面，從文義上進(jìn)行解釋，“物品”應(yīng)指貨物，不應(yīng)包含車輛本身；另一方面，從體系上進(jìn)行解釋，由《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第四條及相關(guān)條款可知，鼓勵(lì)道路貨物采用集裝箱、封閉廂式車和多軸重型車運(yùn)輸。涉案車輛從云南駛往東北交貨后路經(jīng)山東，其目的是運(yùn)送卷煙，貨箱內(nèi)裝載的是運(yùn)輸?shù)呢浳锞頍?，貨箱隨車輛往返，而不是隨卷煙一起交付買受人。因此，涉案貨箱屬于運(yùn)輸工具的組成部分，既不是貨物，也不是貨物的組成部分，不屬于“載運(yùn)不可解體物品的超限運(yùn)輸（以下稱大件運(yùn)輸）車輛”中“不可解體物品”的范疇。最后，《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》旨在規(guī)范道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營活動(dòng)，維護(hù)道路貨物運(yùn)輸市場秩序，保障道路貨物運(yùn)輸安全，保護(hù)道路貨物運(yùn)輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政權(quán)力的行使應(yīng)以管理、規(guī)范社會秩序?yàn)槌踔?，以保障社會的有序運(yùn)行。監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)與打造法治化營商環(huán)境有機(jī)統(tǒng)一，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，既提高監(jiān)管效能，又切實(shí)加強(qiáng)對企業(yè)的服務(wù)意識，在規(guī)范市場秩序的同時(shí)，推動(dòng)投資和貿(mào)易便利化，進(jìn)一步激發(fā)市場活力。本案中，上訴人云南金騰運(yùn)輸公司云F64514主車、云F2272掛車均取得道路運(yùn)輸證，主車經(jīng)營范圍是普通貨運(yùn)，掛車經(jīng)營范圍是貨物專用運(yùn)輸，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行貨物運(yùn)輸。本案涉案車貨總長度為1960厘米、總高度為435厘米，屬于超限運(yùn)輸車輛，會在一定程度上造成運(yùn)輸市場的不規(guī)范競爭，破壞市場秩序及道路貨物運(yùn)輸安全，從行政管理的角度看，上訴人的行為具有不正當(dāng)性，按照《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》第四十三條的規(guī)定，應(yīng)予處罰。但被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)以“超越許可的事項(xiàng)，從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營”為由對上訴人予以處罰，過罰不當(dāng)。故被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)依據(jù)《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》第十八條、第五十六條第（三）項(xiàng)對上訴人進(jìn)行處罰，被上訴人市政府對處罰決定予以維持的行為，均自行擴(kuò)大了《道路貨物運(yùn)輸及站場管理規(guī)定》規(guī)定的處罰適用范圍，系法律適用不當(dāng)，應(yīng)予糾正。當(dāng)然，本院認(rèn)定被上訴人市監(jiān)察支隊(duì)作出處罰的法律依據(jù)不當(dāng)，并不等于認(rèn)可上訴人的行為合法，上訴人應(yīng)自本案汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，恪守法律、規(guī)范經(jīng)營。

綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律不當(dāng)，本院予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項(xiàng)、第八十六條、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院（2018）魯0102行初175號行政判決；

二、撤銷被上訴人濟(jì)南市人民政府濟(jì)政復(fù)決字[2017]427號《行政復(fù)議決定書》；

三、撤銷被上訴人濟(jì)南市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)魯濟(jì)交(04)罰[2017]05010106120003號《行政處罰決定書》；

四、責(zé)令被上訴人濟(jì)南市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)在本判決生效之日起60日內(nèi)重新作出行政行為。

一、二審案件受理費(fèi)各50元，由被上訴人濟(jì)南市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審  判  長    孫繼發(fā)

審  判  員    張極峰

審  判  員    魏吉鋒

二一九年四月十七日

法 官 助 理   張倩倩

書  記  員    李雪珂